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縣級兒童福利機構將轉型為未成年人救助保護機構
為更多兒童撐起制度保護傘
發佈時間:2021-06-02 05:45 星期三
來源:法治日報——法制網

● 到2025年,全面完成中國兒童福利機構優化提質和創新轉型,縣級兒童福利機構原則上應轉型為未成年人救助保護機構

● 縣級兒童福利機構改弦更張、變更名目背後連着的不只是簡單的機構架構調整,更是孤兒養育理念升級、未成年人救助保護力度提升的“一盤大棋”

● 把面臨監護風險、傷害風險,甚至是已經遭到傷害的未成年人先挑出來,分門別類,按照高危不同程度來提供服務

□ 法治日報全媒體記者 趙麗

□ 實習生 解亦鴻

近日,民政部、應急管理部、中國殘聯等14個部門聯合出台了《關於進一步推進兒童福利機構優化提質和創新轉型高質量發展的意見》(以下簡稱《意見》),要求到2025年,全面完成中國兒童福利機構優化提質和創新轉型,縣級兒童福利機構原則上應轉型為未成年人救助保護機構。

此次轉型,被業內人士認為是我國未成年人保護制度落地的一個表現。

“未成年人保護其實是一個比兒童福利大很多的概念。人們在傳統上認為,兒童福利指的是,少部分困境兒童的救助和保護。因此這種轉型,其實是重新劃分兒童福利機構的職責,是制度落地的一種體現。”中國社會保障學會祕書長、中國人民大學中國社會保障研究中心副主任魯全説。

機構出現資源閒置

風險防範能力不足

兒童福利是我國社會保障體系的重要組成部分。兒童福利機構是指民政部門設立的,主要收留撫養由民政部門擔任監護人的未滿18週歲未成年人的機構。

5月25日,民政部舉行兒童福利機構優化提質和創新轉型工作專題新聞發佈會。民政部兒童福利司副司長、一級巡視員趙泳在會上介紹,目前我國兒童福利工作有一些普遍性問題需要統籌解決,主要有以下幾個方面:

一是孤兒數量持續大幅下降,使兒童福利機構出現資源閒置。我國孤兒總數從2012年的57萬人下降至目前的19萬人,下降66%。其中,全國兒童福利機構養育兒童只有5.9萬人,與2017年的8.6萬人相比,下降30%。全國近70%的縣級兒童福利機構養育兒童不到10人。

二是大多數縣級民政部門設立的兒童福利機構風險防範能力不足。特別是在此次新冠肺炎疫情防控工作中,暴露出此類機構在人員素質、設施設備、管理水平等方面均存在問題,是兒童福利領域疫情防控的薄弱環節。

三是機構專業化水平亟須進一步提升。兒童福利機構養育的兒童已經從健康兒童為主轉變為重病重殘兒童為主,兒童在醫療、康復、特教、社會工作等方面的專業服務需求十分迫切,但由於機構數量眾多,難以集中優質資源提升專業水平、推進高質量發展。

《意見》明確,省級和地市級民政部門設立的兒童福利機構,原則上應當收留撫養本轄區由民政部門長期監護的兒童。縣級民政部門已設立的兒童福利機構,原則上應當轉型為未成年人救助保護機構。在民政部門長期監護兒童數量較多的地方,省級民政部門可以統籌協調、合理確定少部分綜合條件好、養育兒童多的縣級兒童福利機構收留撫養本轄區由民政部門長期監護的兒童。相關工作到2025年前全部完成。

“原來兒童福利機構裏都是一些收養的、殘障的孩子,隨着經濟發展水平提高,家庭的支持能力不斷增強,被遺棄的孩子、流浪的孩子數量大幅下降。並且,縣級兒童福利機構的撫養條件有限,供給方條件不夠好,需求方的需求在下降。所以,不再需要在縣這個層級設置兒童福利機構了。”魯全分析稱。

據魯全介紹,孤兒養育有幾種方式,比如寄養到家庭中和家庭收養,這兩種方式在國內其實不是很多,因此縣級兒童福利機構的轉型,只是意味着把縣級的孤兒轉移到市級,集中到市級來住,並不是既有功能消失。“提高兒童福利機構質量指的是,兒童福利的內容越來越充分,滿足多樣化的兒童福利訴求,比如以前只是把殘障兒童、孤兒集中起來,現在可能還包括面臨家庭暴力的孩子等。”

改弦更張變更名目

優化提質創新轉型

據瞭解,兒童福利機構與未成年人救助保護機構,雖然都涉及兒童,功能定位卻大相徑庭:前者主要面向孤兒和殘疾兒童,着重於“收養”,常體現為長期監護;後者覆蓋面囊括了生活無着流浪乞討、遭受監護侵害、暫時無人監護的農村留守兒童和困境兒童,側重於關愛保護保障,常體現在臨時監護上。

既然定位迥異,那為何要讓縣級兒童福利機構改弦更張、變更名目?在業內人士看來,這背後連着的不只是簡單的機構架構調整,更是孤兒養育理念升級、未成年人救助保護力度提升的“一盤大棋”。

在魯全看來,以前我國在兒童福利方面關注困境中的兒童,其實是補缺性質的,現在希望從補缺性質變成適度普惠的。這樣一來,服務對象就從少部分兒童變成全部兒童,服務內容也要相應轉變,從養護孤兒、殘障兒童,變為在社會各個環節體現兒童優先,比如兒童權益保障、監護人確立、對監護人的監護監督等,這些將是未來發展的重要方向。

中國社會福利與養老服務協會兒童福利與保護服務分會會長尚曉媛認為,兒童福利機構轉型的積極作用是,新機構承擔了一些新的兒童保護功能。比如,組織開展未成年人保護政策宣講;牽頭開展區域內農村留守兒童、社會散居孤兒和困境兒童關愛服務,指導開展兒童督導員、兒童主任業務培訓等工作。

從保生存到保發展

政策落地全面呵護

兒童福利是我國社會保障體系的重要組成部分,黨中央、國務院歷來高度重視兒童福利工作。2019年,民政部設立兒童福利司,更加有利於統籌設計兒童福利制度;“孤兒醫療康復明天計劃”將救治對象從福利機構內殘疾兒童延伸至社會散居孤兒;事實無人撫養兒童納入國家保障,填補了兒童福利領域制度空白……一項項政策措施,有力保障了孤棄兒童的生活、教育、醫療康復等多層面需求,為兒童提供了更加立體的呵護。

目前,福利機構基礎設施逐步改善,扶貧救助羣體的救助資金逐步上升,從“保生存”到“保發展”,由集中養育走向家庭式養育、寄養等多種方式並存,兒童福利機構的服務能力日益增強,養育方式也發生了轉變。

尚曉媛認為,目前我國已確立起以國家為中心、兒童優先的兒童福利共識和兒童保護理念,確立起國家在兒童保護中的責任。

2021年4月,國務院未成年人保護工作領導小組成立,是我國兒童福利和保護事業的一個重要里程碑。

2021年是“十四五”規劃開局之年,也是我國兒童福利與保護政策創新發展的第一年。特別是6月1日起實施的新的未成年人保護法,更加完善了未成年人保護法規,為未成年人送上一份暖心禮物。

值得關注的是,新修訂的未成年人保護法賦予民政部門在未成年人保護工作中更多職責任務。有人擔心,基層未成年人救助保護機構的力量是否相應進行了增加,是否需要儘快提高基層機構的保障能力?

對此,魯全的看法是,現在基層兒童保護機構的力量不夠,這和民政轉型有關,傳統民政管的是老弱病殘,即補缺性的,現在服務對象開始擴大,機構、人員、服務方式、經費都需要發生變化。現在的文件是宣示性、方向性的,是一個藍圖描繪,但機構、運營方式等都還沒有跟上。

尚曉媛提出,為了提高基層保障能力,一方面要對現有的兒童福利工作者進行培訓,提高待遇和專業水平;另一方面要動員和利用社會力量,開展兒童保護方面的工作,如宣傳、動員、培訓、受害者支持等。此外,政府購買服務也應該加入兒童保護項目。

此外,尚曉媛提醒,縣級兒童福利機構轉為未成年人救助保護機構,成為服務廣大農村留守兒童、事實無人撫養兒童、社會散居孤兒和其他困境兒童的基層陣地後,需要注意發揮樞紐作用,帶動民間力量,對需要幫助的家庭和兒童提供幫助,“幫助家庭就是幫助兒童”。

推動制度化體系化

諸多挑戰不容忽視

在業內人士看來,兒童福利機構轉型仍面臨新的挑戰。

“傳統意義上,兒童保護都是家庭承擔責任。因此,第一個挑戰就是,如何劃分家庭、社會、教育機構之間兒童保護的責任邊界,也就是責任主體的重新劃分。”魯全説,第二個挑戰是,如何解決兒童需求多樣化和供給單一之間的矛盾。

尚曉媛則提出,進一步完善未成年人保護制度還面臨很多挑戰,一是社會觀念轉變的挑戰。目前建設的兒童保護制度,將在很多方面挑戰人們對兒童權利的認知,對家庭、家長和兒童之間關係的認知,對國家和家庭關係的認知等。二是專業化的挑戰。兒童保護是專業性很強的工作,我國缺少兒童保護各個方面的專業人員。三是經費不足的挑戰。

關於人員隊伍建設,中國社會科學院大學社會學院少年兒童研究中心主任童小軍建議,把面臨監護風險、傷害風險,甚至是已經遭到傷害的未成年人先挑出來,分門別類,按照高危不同程度來提供服務。

由於職責任務更重,除了縣一級的“未保機構”開展自己的工作,童小軍也提出,還要更多支持、培養、動員下面的兩級,“也就是我們講的鄉鎮一級和村居一級人員去開展工作,所以有大量人力資源培養的工作”。

此外,童小軍提出,還要進行場地升級。開展服務,就需要有場地,現在的兒童福利機構場地可以挪過來,問題是挪過來後,內部建設和設施狀態是否有利於服務工作的展開?這些都需要去做一些改變。

責任編輯:劉一鳴
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